Decreto salva-casa: più facile sanare piccole difformità. Ma non è un condono

di Alessandro Mezzina

decreto salva-casa, più facile sanare lievi difformità

Il decreto salva-casa, approvato il 24 maggio, introduce importanti novità per semplificare la regolarizzazione delle piccole difformità edilizie senza configurarsi come un condono. Questo provvedimento mira a sbloccare il mercato immobiliare, facilitando la sanatoria degli abusi minori e promuovendo l’efficientamento energetico degli edifici in Italia.

Se ne parlava da tanto tempo e finalmente il 29 maggio è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto legge 69, “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica”. Abbreviato in “Salva-casa”.

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Ma cos’è il decreto salva casa? Quali sono i contenuti? Perché è stato voluto? Cosa comporta per le case? Si tratta di un condono o no?

In questo articolo proveremo a riassumere sinteticamente i principali contenuti di questo decreto, facendo riferimento sia al testo di legge, che alla relazione illustrativa di accompagnamento, che al documento sinottico messo a disposizione dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Cominciamo col dire che il decreto salva-casa è operativo dal momento della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, quindi dal 29 maggio, ma dovrà comunque essere convertito in legge entro 60 giorni. Se ciò non avvenisse verrebbe semplicemente a cadere. Ma è un’ipotesi improbabile.

Questo testo di legge apporta delle modifiche al Testo Unico dell’Edilizia, il D.pr. 380/2001, la legge che disciplina l’edilizia privata in Italia. Interviene su alcuni punti ben precisi, con lo scopo dichiarato di sbloccare la situazione di stallo in cui versa il mercato immobiliare a causa delle piccole difformità diffuse su una larghissima fetta del patrimonio edilizio nazionale e che non solo bloccano le compravendite, ma anche le trasformazioni edilizie e l’efficientamento energetico degli immobili.

Le difformità del patrimonio edilizio italiano

decreto salva casa 2024: cosa cambia per le verande

Chiunque opera nel settore è consapevole di come le case degli italiani siano piene di piccoli abusi e difformità, alle volte ereditati dai precedenti proprietari o addirittura dal costruttore, che data la complessità della normativa sono di fatto insanabili.

Il Testo Unico dell’Edilizia è chiaro nell’affermare che non è possibile realizzare interventi edilizi e nemmeno usufruire delle detrazioni fiscali per tutti gli immobili che non siano pienamente conformi.

Così molte persone continuano a realizzare delle trasformazioni edilizie necessarie per mantenere in salute ed aggiornare la casa, senza fare le necessarie pratiche edilizie perché impossibilitati. Il tutto accumulando nuovi abusi e difformità l’uno sull’altro, quando in realtà potrebbero realizzare tutto in regola.

Il decreto salva casa 2024 vuole provare a facilitare la sanatoria di queste situazioni per dare una scossa ad un mercato di nuovo asfittico dopo gli sfarzi del superbonus, ed in previsione dei necessari interventi richiesti dalla direttiva Case green.

In particolare il decreto salva-casa interviene sui seguenti aspetti:

  • amplia il perimetro dell’edilizia libera;
  • approfondisce la definizione dello stato legittimo dell’immobile;
  • disciplina il cambio di destinazione d’uso senza opere;
  • promuove la demolizione delle opere abusive;
  • espande il perimetro delle tolleranze costruttive ed esecutive;
  • distingue tra lievi difformità e difformità gravi.

Vediamo gli aspetti principali di ognuno di questi punti.

Nuove opere rientranti in edilizia libera

Il comma 1 dell’articolo 6 del D.pr. 380/2001 definisce quali sono le opere rientranti in edilizia libera.

Tra queste opere erano già presenti le vetrate panoramiche (cosiddette VEPA), introdotte con la legge 142/2022. Il decreto salva-casa fa rientrare in edilizia anche le VEPA che vengono realizzate nei porticati, mentre prima erano previste solo per balconi aggettanti o logge.

Rimane invariato il fatto che tali vetrate panoramiche non possono costituire nuova volumetria abitabile: quindi, per intenderci, è vietato chiudere il terrazzo di casa e metterci il soggiorno.

Inoltre il decreto salva-casa aggiunge ufficialmente tra le opere in edilizia libera anche le tende e le pergotende (“tende a pergola”) coperte con telo retrattile, con elementi di protezione solari mobili o regolabili (tipo lamelle orientabili): si tratta di opere già ampiamente sdoganate come edilizia libera da molte sentenze, e che ora trovano una collocazione ufficiale.

Determinazione dello stato legittimo dell’immobile

Uno degli aspetti emersi con il superbonus, e legato in generale alla fruizione delle detrazioni fiscali, è quello della difficoltà di definire quale sia lo stato legittimo di immobili realizzati molti anni fa, magari oggetto di vari interventi edilizi.

Lo stato legittimo dell’immobile è la configurazione plano-volumetrica dell’edificio ufficialmente assentita dai titoli edilizi. La definizione ufficiale è stata inserita all’interno del Testo Unico dell’Edilizia nel 2020, e la possiamo trovare al comma 1-bis dell’articolo 9.

Il decreto salva-casa sostituisce una semplice congiunzione all’interno del testo, che cambia in modo significativo la sua interpretazione.

In sostanza nella vecchia versione lo stato legittimo era determinato dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’edificio e dall’ultimo titolo che ha interessato l’intero immobile. In sostanza era necessaria una lettura combinata dei due titoli per determinare lo stato legittimo.

Ora lo stato legittimo è determinato dal titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell’edificio o dall’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile.  

Ciò significa che se nell’ultimo titolo edilizio non sono state contestate da parte degli uffici tecnici alcune difformità rispetto al titolo originale, queste si intendono considerate tollerabili e non possono più essere contestate successivamente.

Visto che la maggior parte degli edifici italiani sono stati realizzati in un periodo in cui le pratiche edilizie erano meno precise rispetto a ora, e in cui la realizzazione non sempre seguiva pedissequamente gli elaborati di progetto, questa modifica consente di definire in modo più chiaro lo stato legittimo di immobili che sono stati oggetto di interventi in tempi più recenti.

Questo aspetto viene ulteriormente approfondito quando il decreto salva-casa parla di tolleranze edilizie e di lievi difformità, come vedremo tra poco.

Cambio di destinazione d’uso senza opere

L’articolo 23-ter del D.pr. 380/2001 disciplina i cambi di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti.

Il testo originale della legge definisce cinque macro-categorie funzionali all’interno di cui possono rientrare gli immobili:

a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

In caso di cambio di destinazione d’uso da una all’altra, si sta compiendo una mutazione che ha rilievo dal punto di vista urbanistico.

Ciò significa che i piani regolatori possono vietarla o per una porzione o per tutto il territorio comunale. Ma non solo: possono vietarlo anche per cambiamenti all’interno della stessa categoria funzionale. Un esempio classico di quest’ultima casistica è la trasformazione da appartamento a ufficio.

Il decreto salva-casa interviene a regolare tutti i cambiamenti di destinazione d’uso, quando sono realizzati senza opere. In particolare dice che:

  • sono sempre possibili all’interno della stessa categoria funzionale;
  • sono sempre possibili tra una categoria funzionale e l’altra (ad eccezione di quella rurale), per gli immobili che si trovano nei centri storici, nelle aree residenziali e nelle aree di espansione residenziale (zone A, B, C);
  • sono sempre possibili, in tutte le zone, quando il mutamento serve per uniformare la destinazione d’uso dell’unità immobiliare a quella prevalente dell’edificio in cui si trova;
  • chiarisce che il procedimento edilizio da utilizzare è la SCIA.

Alienazione e demolizione di opere abusive

Partiamo da una premessa: in Italia l’abusivismo edilizio è stato ed è molto diffuso. Non intendiamo piccole difformità, ma abusi significativi: cioè tutti quelli realizzati senza i necessari permessi o in totale difformità da questi.

L’articolo 31 del Testo Unico dell’Edilizia disciplina quello che deve fare l’amministrazione comunale quando rileva la realizzazione di un’opera in assenza o difformità sostanziale dai permessi. Sinteticamente:

  1. ingiungere al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione dello stesso;
  2. se non viene ottemperato tale ordine entro 90 giorni, il bene entra a far parte gratuitamente del patrimonio comunale;
  3. comminare una multa al responsabile dell’abuso, i cui proventi servono per ripristinare lo stato dei luoghi.

Il legislatore ha appurato che il mancato ottemperamento dell’ordinanza di demolizione, raramente porta all’acquisizione e al ripristino delle aree da parte delle amministrazioni. Pertanto il decreto salva-casa integra l’articolo 31 del D.pr. 380/2001, consentendo alle amministrazioni di acquisire gli immobili abusivi e venderli, obbligando l’acquirente a rimuovere le opere abusive.

Le nuove tolleranze costruttive ed esecutive

le nuove tolleranze esecutive introdotte dal decreto salva-casa

L’articolo 34-bis del D.pr. 380/2001 definisce le tolleranze costruttive: si tratta delle differenze tra le misure riportate nei progetti assentiti e quanto effettivamente realizzato. E sono nella misura del 2%.

Ciò significa che qualsiasi misura che si discosta da quanto concesso fino al 2% (eccetto l’altezza netta interna al di sotto delle misure stabilite dal decreto sanità del 1975), è considerato tollerabile e non costituisce difformità.

Purtroppo tale percentuale di difformità risulta spesso essere insufficiente, soprattutto per gli edifici particolarmente vecchi. Il decreto salva casa ha aggiunto delle percentuali incrementali di tolleranza, inversamente proporzionale alla superficie dell’immobile:

  1. 2% per le unità immobiliari con superficie utile superiore ai 500 mq;
  2. 3% per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 300 e i 500 mq;
  3. 4% per le unità immobiliari con superficie utile compresa tra i 100 e i 300 mq;
  4. 5% per le unità immobiliari con superficie utile inferiore ai 100 mq.

Viene affrontato poi il tema delle tolleranze esecutive: cioè le irregolarità geometriche, le differenti finiture, la diversa collocazione di impianti e opere interne, resesi necessarie durante i lavori.

Il precedente testo di legge, all’art. 34-bis comma 2, definiva genericamente queste tolleranze accettabili purché di minima entità.

Il decreto salva-casa ha messo nero su bianco quali sono queste tolleranze esecutive, aggiungendo il nuovo comma 2-bis:

  • minore dimensionamento dell’edificio;
  • mancata realizzazione di elementi architettonici non strutturali;
  • irregolarità esecutive di muri esterni e interni;
  • difforme ubicazione delle aperture interne;
  • difforme esecuzione di opere rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria;
  • errori progettuali corretti in cantiere;
  • errori materiali di rappresentazione progettuale delle opere.

Difformità lievi e gravi ed accertamento di conformità

Uno degli aspetti più significativi affrontati dal decreto salva-casa è quello legato alla possibilità di sanare le difformità presenti su un immobile.

Detto che le difformità legate alla diversa distribuzione interna degli ambienti sono facilmente risolvibili con il procedimento della CILA in sanatoria, qui stiamo parlando di difformità più importanti che vanno dall’esecuzione delle opere in parziale difformità rispetto al permesso di costruire fino a quelle in assenza di titolo edilizio.

La vecchia versione del Testo Unico dell’Edilizia prevedeva il generico procedimento di Accertamento di Conformità, disciplinato dall’articolo 36: in sostanza veniva data la possibilità di sanare gli abusi, purché fosse verificata la cosiddetta doppia conformità. Cioè l’opera abusiva doveva essere realizzabile secondo la disciplina dell’epoca in cui è stata realizzata e deve essere realizzabile secondo la disciplina di quando viene richiesta la sanatoria. Questo sia dal punto di vista della normativa urbanistica sia di quello della normativa edilizia.

Sappiamo tutti che la disciplina urbanistico-edilizia italiana è in continuo mutamento: difficilmente un piano regolatore in vigore negli anni ’70 è in vigore ancora oggi. Allo stesso modo tutte le discipline di settore sono cambiate e continuano a cambiare vorticosamente: tutela paesaggistica, idrogeologica, ambientale, etc. Negli ultimi decenni è stato un fiorire di normative di settore spesso non presenti quando le opere abusive sono state realizzate.

Così, quasi sempre, interventi regolarmente assentibili venti o trenta anni fa, ora non potrebbero più esserlo, e viceversa. Rendendo di fatto spesso impossibile sanare anche piccole difformità, di nessuna oggettiva rilevanza.

Il legislatore con il decreto salva-casa è voluto intervenire su questi aspetti partendo da una distinzione tra gli abusi gravi e le parziali difformità, ora disciplinati da due diversi articoli:

  • l’articolo 36 ora si chiama “Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali”;
  • è stato aggiunto il nuovo articolo 36-bis, “Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità”.

Definire quali siano le “parziali difformità” non è semplice. La relazione illustrativa che accompagna il decreto salva-casa prova a dare un indirizzo: le individua nello spazio che va dalle tolleranze costruttive, di cui abbiamo appena parlato, alle variazioni essenziali, per le quali però bisogna fare riferimento alle legislazioni regionali.

Ad ogni modo, l’aspetto essenziale disciplinato dal nuovo articolo 36-bis introdotto dal decreto salva casa 2024 è che per le parziali difformità non serve più la doppia conformità, ma è sufficiente:

  • la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione della domanda di sanatoria;
  • la conformità alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’abuso.

Tra le prime possiamo annoverare tutti i vincoli paesaggistici/idrogeologici/ambientali/etc., tra i secondi ad esempio le distanze tra gli edifici, le distanze dai confini, le altezze interne, etc.

Altra novità significativa dell’articolo 36-bis del decreto salva-casa è la possibilità, da parte dell’amministrazione, di chiedere la realizzazione delle opere necessarie ad assicurare l’osservanza della disciplina: così risulterà più semplice arrivare alla conclusione della sanatoria anche in casi limite di difficile interpretazione.

Per quanto riguarda le opere realizzate in totale difformità dal permesso di costruire, in presenza di variazioni essenziali o in sua assenza, rimane in vigore il vincolo della doppia conformità.

Quanto costerà sanare le lievi difformità?

Ogni volta che si deve sanare una difformità o un abuso è necessario pagare una sanzione.

Per le difformità interne minori, sanabili con una CILA, esiste una multa dall’importo fisso di 1.000€. Per le difformità più gravi, cioè realizzate senza permesso di costruire o con variazioni essenziali (quelle di cui si occupa l’art.36 del D.pr. 380/2001), la sanzione è pari al doppio del contributo di costruzione calcolato secondo le modalità previste da ogni Comune.

Per le difformità parziali, introdotte dal nuovo articolo 36-bis, si parla di una “sanzione pecunaria (nda: una multa) pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazioen degli interventi, in misura compresa tra 1.032 euro e 30.984 euro”.

Il valore venale di un immobile è dato dalla somma del valore fondiario e del valore dell’edificio. Risulta chiaro che ogni trasformazione dell’edificio possa potenzialmente portare a un aumento di tale valore.

i costi del decreto salva-casa 2024

Conclusioni: il decreto salva-casa aiuterà a sanare il patrimonio edilizio italiano?

Come abbiamo avuto modo di vedere, il decreto salva-casa è un testo molto tecnico, che va a intervenire su un numero limitato di articoli del Testo Unico dell’Edilizia. Si tratta di un chiaro tentativo del legislatore di incentivare la messa in regola di piccoli abusi che sono capillarmente diffusi sul territorio italiano.

La relazione che accompagna il decreto dichiara che le ragioni di tale decreto siano di sbloccare la situazione di stallo del mercato immobiliare. Ed effettivamente un intervento tempestivo in tal senso è quanto meno indispensabile, non solo dal punto di vista della commerciabilità degli immobili, ma soprattutto dal punto di vista dell’efficientamento energetico degli stessi.

Sappiamo infatti che il recente decreto europeo Case-green ha fissato dei termini molto stretti per efficientare un enorme numero di immobili. Ma non si può obbligare i cittadini ad efficientare casa, pertanto senza incentivi sarà difficile raggiungere gli obiettivi fissati. E gli incentivi in questo settore si chiamano detrazioni fiscali.

Il Testo Unico dell’Edilizia all’ art.49 – Disposizioni fiscali, chiarisce che le detrazioni fiscali possono essere usufruite solo per interventi senza abusi e difformità. Pertanto sanare è un’esigenza impellente e il decreto salva-casa si muove in questa direzione.

Ora sarà necessario capire se quanto riportato al suo interno impatterà un numero sufficiente di immobili e se i proprietari di casa vorranno intraprendere un percorso che, anche a fronte di evidenti semplificazioni, potrà comunque rivelarsi lungo e tortuoso.

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